切理論熱點，把時代脈搏，講獨到觀點。匯聚浙大學者思想與研究，聚合新的理論優(yōu)勢，攀登新的思想高峰?！皢⒄嫘抡摗碧貏e推出【啟真視點】專欄，第一時間闡釋解讀黨的最新理論成果和重大決策部署，讓理論、時政與思想“飛入尋常百姓家”。本期作者為浙江大學求是特聘教授、浙江大學中國農村發(fā)展研究院首席專家黃祖輝。

2024年中央一號文件再次強調要促進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，扎實推進以人為本新型城鎮(zhèn)化。重點是提升縣城綜合承載能力和治理能力，促進縣鄉(xiāng)村功能銜接互補、資源要素優(yōu)化配置。

同時要優(yōu)化縣域產業(yè)結構和空間布局，構建以縣城為樞紐、以小城鎮(zhèn)為節(jié)點的縣域經濟體系，擴大縣域就業(yè)容量。此外，實施新一輪農業(yè)轉移人口市民化行動，鼓勵有條件的縣區(qū)推進相關改革。

回顧和闡述我國城鎮(zhèn)化的歷程與特點，更好地理解城鎮(zhèn)化的內涵，從四個方面重點推進以人為本新型城鎮(zhèn)化。

全國新型城鎮(zhèn)化建設示范縣——桐廬  圖源：桐廬發(fā)布

01

城鎮(zhèn)化和以人為本新型城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是一個國家工業(yè)化和現代化發(fā)展的必然過程。傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)化是非農產業(yè)和人口在空間的集聚過程，城鎮(zhèn)化也意味著土地和人口的非農化。

在中國，由于既存在工業(yè)化進程中城市與鄉(xiāng)村差序化發(fā)展所形成的城鄉(xiāng)二元經濟現象，又存在我國曾經實施城鄉(xiāng)二元社保制度所形成的城鄉(xiāng)二元社會結構，因此，中國的城鎮(zhèn)化與現代化進程就必須要破解城市與鄉(xiāng)村的雙重二元結構。也就是說，不僅要破解城鄉(xiāng)二元經濟結構，也要破解城鄉(xiāng)二元社會結構。

基于此，中國的城鎮(zhèn)化就有自身的特點，它不僅是非農產業(yè)和人口在空間的集聚過程，而且是大量農村勞動力及其家庭人口轉移進城的市民化過程。

新型城鎮(zhèn)化是黨的十八大提出的城鎮(zhèn)化方針，黨的十九屆五中全會進一步提出“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，明確了新型城鎮(zhèn)化的目標任務和政策舉措。新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化內涵最根本的不同在于，新型城鎮(zhèn)化不是物的城鎮(zhèn)化，而是人的城鎮(zhèn)化。

新型城鎮(zhèn)化的含義可以表述為：是以人為本的城鎮(zhèn)化，大中小城市與城市群協(xié)同的城鎮(zhèn)化，人與自然、人與人和諧的城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)一體與融合發(fā)展的城鎮(zhèn)化，其中，以人為本的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的核心。

貴州省龍里縣龍山鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)建設一角  圖源：新華社 楊文斌/攝

02

我國城鎮(zhèn)化的歷程與特點

新中國建立以來，我國城鎮(zhèn)化從城鄉(xiāng)關系的角度看，經歷了兩大階段。一是改革開放前三十年的城鄉(xiāng)分割的城鎮(zhèn)化階段；二是改革開放以后城鄉(xiāng)開通但不很順暢的城鎮(zhèn)化。

在第二階段中，從農村勞動力在城鄉(xiāng)之間的流動特點看，大體經歷了就地非農化流動為主（1978-1991）、異地非農化流動為主（1992-2007）以及就地、異地與返向流動交互（2008-）三個階段。

從政府的城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略與方針變化看，經歷了城市優(yōu)先（1978-2002）、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌（2003-2011）、城鄉(xiāng)一體與城鄉(xiāng)融合發(fā)展（2012-）的轉向。

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化有了較快的發(fā)展，城鎮(zhèn)化率從改革開放前的20%，上升到2022年的65.22%（按常住人口計算），但按戶籍人口計算，城鎮(zhèn)化率仍不足50%。

這一方面表明我國的城鎮(zhèn)化仍有很大的提升空間，但另一方面，也表明我國的城鎮(zhèn)化不僅滯后，而且還存在一定的高估和偏差。需要指出的是，我國城鎮(zhèn)化的滯后主要不是大城市，而是中小城市。

我國城鎮(zhèn)化的偏差主要表現為絕大多數農村的戶籍人口多于常住人口，而大多數城市，尤其是大城市，卻是相反，這意味著我國城市存在著大量的非市民化的常住人口。

具體說來，我國城鎮(zhèn)化的偏差體現為三個滯后：一是進城農民的身份轉化滯后于職業(yè)轉化；二是農村勞動力的轉移滯后于城鎮(zhèn)空間的擴展；三是農業(yè)勞動力的非農化滯后于農村土地的非農化。這一切均表明，我國城鎮(zhèn)化還沒有充分體現以人為本的城鎮(zhèn)化，還存在不少亟需破解的問題。

2023年度杭州市現代化美麗城鎮(zhèn)市級示范鎮(zhèn)——新街街道  圖源：杭州建設

03

推進以人為本新型城鎮(zhèn)化的四個重點

重點一：以人為本新型城鎮(zhèn)化應建立社保均衡和兼容的制度。

城鄉(xiāng)二元的社保制度是我國以人為本新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的最大約束，必須加快破解，以建立健全城鄉(xiāng)均衡和兼容的社會保障制度。從城市角度看，農業(yè)轉移人口市民化是以人為本新型城鎮(zhèn)化的首要任務。

首先是深化城市戶籍制度改革。要在放開戶籍制度的同時，鼓勵在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農業(yè)轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權利、履行同等義務。

其次是完善城鎮(zhèn)公共服務供給機制。要推進省內省外區(qū)域社保和保險的統(tǒng)籌，實現教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務對常住人口的高效率全覆蓋。

再次是保障進城農民工勞動權益。要逐步消除影響平等就業(yè)的不合理限制或就業(yè)歧視，同時要建立和完善新產業(yè)、新業(yè)態(tài)勞動者的勞動權益保障機制。

推進進城農民市民化是農民公共權益和發(fā)展權的實現，是以人為本城鎮(zhèn)化的價值取向。大量農民進城是城市化和現代化的必然，歷史已經證明，這一進程不僅不會制約鄉(xiāng)村發(fā)展，相反會優(yōu)化鄉(xiāng)村要素配置，提高鄉(xiāng)村發(fā)展效率，促進鄉(xiāng)村振興與現代化的發(fā)展。

重點二：以人為本新型城鎮(zhèn)化應呈現城鄉(xiāng)協(xié)調與融合的發(fā)展。

以人為本新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調與融合發(fā)展的過程。我國即使基本實現城鎮(zhèn)化，仍將有4億左右的人口生活在農村，必須健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系。

從城鄉(xiāng)要素的流動軌跡和城鄉(xiāng)消費市場形態(tài)的變化看，我國已經到了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的階段。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是經濟社會發(fā)展的必然，是城市和鄉(xiāng)村在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農業(yè)農村現代化進程中相互需求、互促共進的必然結果。

實踐已經表明，我國城鄉(xiāng)要素的流動已經由過去鄉(xiāng)村要素向城市流動為主，逐漸轉變?yōu)猷l(xiāng)村要素向城市流轉趨緩，而城市要素向鄉(xiāng)村流動加快的態(tài)勢。尤其從消費的角度看，鄉(xiāng)村已越來越成為城市居民休閑旅游的所在地，呈現了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的良好勢頭。

這種發(fā)展格局，既提升了鄉(xiāng)村價值，促進了鄉(xiāng)村的振興發(fā)展，也滿足了城市居民美好生活的需要，而且實現了城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村發(fā)展的良性互動。進一步地推進城鄉(xiāng)協(xié)調和融合發(fā)展，一是推進城鄉(xiāng)產業(yè)結構和就業(yè)結構的相互協(xié)調；二是推進城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的互促共進；三是推進城鄉(xiāng)聯(lián)動和系統(tǒng)配套的綜合改革。

“浙江省美麗鄉(xiāng)村示范鎮(zhèn)”——建德蓮花鎮(zhèn)  圖源：建德發(fā)布

重點三：以人為本新型城鎮(zhèn)化應彰顯人與自然人與人的和諧。

首先要重視人與自然的和諧。人與自然的和諧與否不僅關乎人類生存與發(fā)展的底線，而且影響人與人關系的和諧。敬畏自然、有效利用資源，推進生態(tài)優(yōu)先與綠色發(fā)展應成為以人為本新型城鎮(zhèn)化的重要追求。

我國盡管地大物博，但人均耕地、水、能源等重要資源的水平卻遠低于世界平均水平，這對于我國的城鎮(zhèn)化與現代化都是嚴峻的挑戰(zhàn)。

為此，要高度重視城市環(huán)境保護和生態(tài)修復，提升生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定可持續(xù)。要積極治理城市水、大氣、生活垃圾等污染，推進生產生活低碳化、低排放和綠色化。

此外，要提高城市利用效率?？梢酝ㄟ^城市空間功能布局的優(yōu)化，更新改造老舊城市城區(qū)，完善市政公用設施，增強城市數字化賦能，提高城市綜合承載能力，以增進新型城鎮(zhèn)化人與自然的和諧。

人與自然的和諧有助于促進人與人的和諧，但人與人的和諧還需要注重營造人與人和諧的文化氛圍和制度環(huán)境。

一是營造包容性的文化氛圍，使主體文化、市場文化、傳統(tǒng)文化兼容并蓄；二是建立平等公正的制度環(huán)境，形成激勵相容、揚正抑邪的社會風氣；三是處理好公平與效率的關系，遵循經濟事務效率優(yōu)先又守住公平底線，公共事務公平優(yōu)先又注重配置效率的原則。

“村域小城市”——東陽花園村  圖源：東陽改革

重點四：以人為本新型城鎮(zhèn)化應體現大中小城市發(fā)展的協(xié)調。

一方面，增強城市群和中心城市等經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經濟和人口承載能力，符合我國資源環(huán)境條件和人口經濟變動趨勢。

但與此同時，要高度重視中小城市的發(fā)展，這不僅有助于大中小城市發(fā)展的協(xié)調，有助于我國區(qū)域經濟的協(xié)調，而且有助于農業(yè)轉移勞動力就地就近的城鎮(zhèn)化和較低成本的市民化，進而更好解決我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的偏差和滯后問題。

加快中小城市的發(fā)展要以縣域為重要突破口，將其作為現階段我國以人為本新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略重點。縣域內含縣城、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，是區(qū)域經濟和城鄉(xiāng)融合發(fā)展最基本的單元，以縣城（鎮(zhèn)）作為中小城市發(fā)展的重要載體，對于有效推進城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興和縣域經濟的發(fā)展，具有實質性的意義。

全國新型城鎮(zhèn)化建設示范縣——大理  圖源：云南發(fā)布

推進縣域城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展要推進三個融合：

一是推進體制融合。也就是要通過公共保障制度和集體產權制度的城鄉(xiāng)聯(lián)動改革，建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。要支持有條件的縣域率先破解城鄉(xiāng)二元制度。

二是推進產業(yè)融合。要用新農業(yè)觀和包容性食物觀，引導與推進產業(yè)融合、產村融合、產城融合發(fā)展。

三是推進空間融合。要通過縣域土地有效整治，數智化賦能，不斷優(yōu)化縣域發(fā)展空間，形成縣域城鎮(zhèn)和新社區(qū)、村落群有機組合、公共服務有效覆蓋、融合發(fā)展的新格局。

總之，要深刻把握以人為本新型城鎮(zhèn)化的實踐內涵，充分尊重人的意愿，著眼促進人的發(fā)展，調動和發(fā)揮好人的積極性主動性創(chuàng)造性。要把推進農業(yè)轉移人口市民化擺在突出位置，加快推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化發(fā)展，形成大中小城市協(xié)調發(fā)展，城鎮(zhèn)經濟和人口承載能力不斷提高的區(qū)域經濟發(fā)展新格局。

作者介紹

黃祖輝：浙江大學求是特聘教授，浙江大學中國農村發(fā)展研究院首席專家